尹坚勤1          邹一典2

（1. 江苏第二师范学院，南京  210008 ；2.  南京师范大学，南京  210024）

摘要：作为生命全周期服务管理的基础部分，3岁以下婴幼儿照护服务事关人口发展政策落地、健康中国战略推进以及普惠托育服务体系的建设和完善。本文以“十四五”规划中期我国15个城市发布的有关婴幼儿照护服务发展规划的政策文本为研究对象，并基于“工作目标、重点任务、保障措施”的体系框架，对政策内容的整体分布和具体特征进行了系统分析。各地纷纷推出了一些颇具创新性与务实性的举措，但仍存在托位增量而供需不匹配、建设目标合理性有待考量、服务重扩量而轻提质等问题。基于此，本文提出地方政府婴幼儿照护服务政策细化落实与创新的基本思路，以实现高质量普惠托育服务的稳定发展。

关键词：托育服务    政策文本    “十四五”规划

中图分类号：G610        文献标识码：A        文章编号：2097-0609(2025)02-0046-16

近年来，我国婴幼儿照护服务领域的政策法规和标准规范逐步建立和完善，为新时代婴幼儿照护服务发展奠定了良好基础。从国务院办公厅《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）对婴幼儿照护服务基本原则的明确[1]，到国家有关部门发布一系列托育行业相关政策使婴幼儿照护服务标准规范体系逐步健全，再到各省、市陆续出台婴幼儿照护服务实施意见或实施方案，各地也在根据实际情况积极探索可复制、可推广、有特色的有效举措。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）在“实施积极应对人口老龄化国家战略”章节中特别强调“发展普惠托育服务体系，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系”。[2]本文基于文本分析法的原理，聚焦“十四五”中期一些重点城市的婴幼儿照护服务发展规划，运用质性分析软件MAXQDA Analytics Pro2022，对相关政策进行文本处理与量化分析，并在此基础上提出针对性的政策建议。

一、研究设计

（一）文本选取

本研究以政策文本为依据和支撑，对各地婴幼儿照护服务发展规划进行比对分析。以2022年12月1日为研究时间起点，截至2024年1月31日，从北大法宝数据库以及各国政府或部门网站中检索获取“托育服务”或“婴幼儿照护服务的‘十四五’发展规划”“行动计划”“行动方案”等为主题的政策文本，选取率先发布有关政策文件且示范作用较强的典型城市代表，涵盖分布于华东、西南、华北及华南的一线至三线城市共计15个。这些政策文本是由各直辖市、地级市人民政府或其他机构发布的，依据国务院办公厅《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（国办发〔2019〕15号）、省级或地级市政府相关实施意见或实施方案所制定的有关婴幼儿照护服务发展规划的政策文件（见表1）。

自2022年12月1日至2024年1月31日，共有15个直辖市或地级市制定并发布了有关婴幼儿照护服务或托育服务的发展规划、行动计划或指导意见。如表1所示，大部分集中在部分直辖市与江浙地区，婴幼儿照护服务发展水平处于领先地位。同地区政策发布较为密集，如江苏省南京市、无锡市、扬州市于2023年初相继发布了“十四五”托育服务发展规划，随后浙江省嘉兴市、湖州市也接连发布了相关计划。江苏四市以及嘉兴市的主要发文机关为卫健委，湖州市为发改委，其余为人民政府办公厅或办公室。

（二）主题概览

政策文本是政策的物质载体，也是政策实施的重要依据。[3]本研究采用文本分析方法，借助质性分析软件MAXQDA Analytics Pro2022，对15市政策文本重复两轮编码步骤，反复比较修正代码，获取一致结果，确保质性分析过程的规范性。利用MAXQDA对所搜集的政策文本资料逐级进行编码，逐级提炼概念与范畴，生成编码目录及结果，进行数据分析、词频呈现、编码统计查询等。剔除词频相对较高的虚词与无意义的通用词，将政策原文用“文字云”显示，得到最后的词频分析结果如图1所示。

在15市的规划政策中，“十四五”“预期性”“年”“万元”“区”在高频词中位列前5，“文字云”在一定程度上勾勒了地方政府在婴幼儿照护服务发展规划中的关注点。第一，每千人口托位数4.5个的建设任务成为“十四五”期间民生新指标，普惠托育服务成为国家“十四五”规划确定的重点任务，各地都在强力推进托育设施建设；第二，统览各地工作目标，“预期性”相较于“约束性”指标普遍偏多，除了完成托位数的基本要求，还体现了各地多样化的婴幼儿照护服务发展愿景；第三，各地对目标或任务分解至各年度，反映了政策分步骤、分阶段的有序推进；第四，“万元”主要出现在普惠托育项目投资、托育机构建设补助、示范性托育机构奖补、婴幼儿照护服务指导中心工作经费等方面，体现了各地在经费支持途径上的积极尝试；第五，分“区”施策体现了差异化的区域资源配置，推动服务供给与人口分布特征的适配。

（三）内容编码

基于15市婴幼儿照护服务发展规划相关政策文件的基本结构，首先构建工作目标、重点任务与保障措施3个一级节点，采用推论式类目构建的质性文本分析方法，以政策文本具体条款为基本单元创建若干三级节点，在对各地政策内容的归纳整理中，调整修改形成12个二级节点，参考点（节点下的编码次数）总数值为620项，并统计了各节点平均覆盖率，即该节点上编码字符的百分比。工作目标包括托位指标、机构指标、人才指标以及服务指标，重点任务包括家庭照护指导服务、婴幼儿健康管理服务与托育服务，保障措施则包括人才队伍建设、财税支持、场地保障与建设指导、数字赋能以及生育友好配套政策。父节点“工作目标”不仅局限于文件中“工作目标”或“总体目标”一级标题下内容；保障措施涵盖了完善支持婴幼儿照护发展的各项措施，而不包括组织领导、宣传引导、督导评估及动态管理等保障机制；由于各政策文件中涉及综合监管方面（包括运营秩序监管、安全质量监管与登记备案制度等）的内容保持高度一致，而不将其纳入分析框架，但其中信息化管理体现了各市特色，将其与其他方面的信息化举措合并为“数字赋能”。

使用可视化工具中的代码矩阵浏览功能，并按代码模式的相似性对列进行排序，可以直观呈现各地政策内容关注度在各举措之间的异同。如图2所示，机构指标、托育服务供给、人才队伍建设以及财税支持仍是普遍关注的重点，婴幼儿照护服务体系发展起步阶段，各地都在推进人、财、物等要素资源的优先保障。

二、讨论与分析

为深入、具体地对政策文本各项内容进行细致的对比分析，本文依据“工作目标、重点任务、保障措施”的政策分析框架，通过各级节点的描述性统计分析，探讨各市政策举措中的普遍趋势与创新动向，以期为政策制定优化提供一定参考。

（一）工作目标分析

婴幼儿照护服务工作目标在各市规划文件中，包括了自2023年至2025年的托位、机构、人才、服务4方面的指标（除了曲靖市规划时间是2024年至2026年），各市以“十四五”规划末为目标达成期限，其中广州、重庆、嘉兴等还确立了2023年、2024年的年度目标。相较于人才指标与服务指标，托位指标与机构指标是各地的任务聚焦点。

1.托位指标

广州、嘉兴及常州将任务分解至各年份，具体指标逐年上升。部分城市在千人口托位数的基础之上，提出托位总量要求以及普惠占比，如广州、无锡、贵阳明确提出总量要求，嘉兴、北京、广州、重庆、南昌、贵阳关注到了普惠占比。至于托位使用率，除了贵阳提出80%的目标，重庆市指出要求达到全国平均水平，各市鲜少提及。目前托位实际使用率仍普遍不及预期，一定程度上造成了资源浪费。其背后的供需结构性矛盾表明配套支持政策需要进一步完善。

2.机构指标

社区托育点建设以及托育网络构建成为主流，贵阳、嘉兴还提及了农村地区村托育点建设目标；“普惠”是托育机构建设的主基调，其中，截至2025年，广州、南昌、嘉兴及无锡要求街镇全覆盖，南京提出备案托育机构普惠率需达75%；示范性托育机构建设也在强力推进，各地建设目标包括省级、市级和区级不同层次，贵阳将“五位一体”示范基地的设想纳入工作目标之中。

3.人才指标

人才指标方面，除了对从业人员持证上岗率等基本要求，至2025年，无锡的“百千人计划”计划培养培训市级骨干专业人员1000人，骨干管理人员100人；湖州累计培养人才1万名以上；盐城提出市县实训基地覆盖率100%。专家队伍建设作为强化服务指导能力的重要举措，却较少被提及，除了南京的“市级培训师资建设工程”提出遴选100名专家建立市级培训师资库，贵阳提出建立人才专家库1个，纳入国家或省级专家20人。

4.服务指标

服务指标的战线普遍拉长至2025年，在超过全国平均水平的基础上，部分城市提出了更高的普及率目标，包括婴幼儿家长科学育儿知识普及、婴幼儿照护服务指导及婴幼儿健康管理三类。此外，只有湖州对儿童健康管理中心建设提出要求。提及照护服务指导产品研发的城市也较少，贵阳将广电宣教节目作为约束性指标纳入服务指标，以确保线上科学育儿指导家庭覆盖率。

（二）重点任务分析

作为一项复杂的民生工程，婴幼儿照护服务体系建设重点任务包括了托育服务、婴幼儿健康管理服务与家庭照护指导服务等多方面。托育服务本身多元、易变的需求使得托育服务机构建设目标也复杂多样，在托育服务仍然供给不足的现阶段，进一步增加普惠性托育服务的有效供给是目前最现实、最紧迫的民生问题。家庭在婴幼儿照护方面承担主要责任，父母是婴幼儿照护的第一责任人，婴幼儿家庭照护指导服务是发展婴幼儿照护服务的首要任务。婴幼儿健康管理服务是基本公卫服务项目的重要一环，也是探索“医育结合”服务新模式的基本途径，具体如下。

1.托育服务体系建设的基本架构

综观各地主要任务，包括发展公办托育服务、鼓励社会力量办托、加快推进示范建设、扩大社区（村）托育服务覆盖面以及托育产品研发等方面。第一，公办托育服务方面。一是托育综合服务中心将承担辖区婴幼儿照护服务指导、从业人员培训及协助开展督导工作等，并根据实际需要设置相应的托位，为婴幼儿照护服务高质量发展提供支撑，南京、广州提出2025年基本建成市级托育综合服务中心1个、区级托育服务中心1个的托育综合服务网络；二是发挥公办托育机构的示范引导作用；三是对国企资源配置能力与权威度的优势的考虑，例如广州提出到2025年，依托国有资本举办托育服务集团，新增5000个托位；四是公办园办托，对于新建和改扩建的公办园，应将开设托班纳入建设规划之中，此外，常州提出对公办幼儿园每年新增托班一次性给予5万元/班的改造补助。第二，社会力量办托方面。激发与支持社会力量兴办托育机构是促进普惠托育服务快速发展的重要举措之一。各市均指出将支持幼儿园发展托育服务以及用人单位办托，而“生源断崖”的民办园转型托育成为必答题，相较于单纯的早教托育机构，民办园更具有商业模式的优势。医疗卫生机构是探索“医育结合”的重要载体，承担了对托育机构的指导工作以及一些基本公共卫生服务，同时，有条件的医疗卫生机构可充分整合利用专业资源优势建设托育机构。第三，示范建设方面。建设高水平示范性托育机构建设将发挥带动辐射作用，南京、无锡、重庆、嘉兴提出了“十四五”期末各级示范性托育机构建设的具体目标。第四，社区（村）托育服务覆盖率的提升也是各地普遍的关注重点。“一街道一乡镇一普惠一公立”是构建托育服务网络的基本举措，城乡“向日葵亲子小屋”建设多次被提及，各地正在持续推进以街道、镇、社区为单元的便民普惠托育服务网络。第五，托育产品研发方面。无锡、扬州提出加强托育产品研发和创新，促进托育服务全产业链发展。产品先行或市场先行并无对错，但与市场需求相匹配的产品定位、产品研发的专业指导、“产学研用一体化”托育发展新模式的建立都值得进一步探索。

2.探索建设医育共同体

充分发挥医疗卫生资源优势是关键，将儿童保健与婴幼儿托育服务相结合，凭借医疗卫生机构的专业技术人员的婴幼儿护理知识，为0～3岁的婴幼儿健康成长提供科学、专业的健康管理和早期教育指导。各地纷纷树立了新型的婴幼儿健康管理服务理念，促进托育服务与婴幼儿健康管理、儿童早期发展、儿科医疗服务、家庭医生签约服务等融合发展，实现托育机构、家庭与医疗卫生机构有效对接，完善婴幼儿健康管理的一体化服务，包括对婴幼儿进行营养保健指导、早期干预、智力开发及健康教育等。基于地方中医药特色优势发挥的考虑，曲靖市提出了将支持基层医疗卫生机构为托育机构提供中医药健康服务，指导托育机构开展人员培训以掌握中医有关饮食、保健等知识和技能。此外，着眼于农村儿童早期教育健康发展，南京市还特别提出以困境、留守婴幼儿等弱势群体为重点，做好农村儿童早期发展服务。

3.婴幼儿家庭照护指导服务的有效路径

家庭照护指导服务主要包括养育指导服务与照护模式探索。在养育指导服务方面，各地普遍采取“线上+线下”方式相结合，通过入户指导、亲子活动、家长课堂、专家咨询、直播互动等途径，开展家庭养育指导和婴幼儿早期发展服务，增强家庭科学育儿能力。无锡提出通过政府购买服务的方式，委托有资质的专业机构，为居家照护的婴幼儿免费提供每年不少于6次体验性科学育儿指导服务；上海提出每年为有需求的幼儿家庭提供不少于12次免费家庭科学育儿指导服务；嘉兴提出利用“向日葵亲子乐园”“向日葵亲子小屋”、托育机构、健心客厅、儿童之家等平台，每年开展养育照护小组活动不少于800场。目前，公益性家庭教育指导服务和实践活动在各地的有益尝试也已取得一些积极的成效，推进完善家庭科学育儿指导站（点）的布局将是新的挑战，借助数字化转型的契机在高精准度家庭科学育儿指导体系的建立健全中发挥着重要作用。在照护模式探索方面，部分城市提及对隔代照料、家庭互助照护模式及家政企业扩大育儿服务的支持，其中，南昌、淮安指出将逐步引导家庭托育点规范发展。

（三）保障措施分析

婴幼儿照护服务体系建设涉及方面广、工作任务重，需要加强综合保障。保障措施包括人才队伍建设、场地保障与建设指导、财税支持、生育友好配套政策以及数字赋能智慧托育五个方面。其中，人才培养培训是婴幼儿照护服务提质关键；场地保障是支持各项工作以及机构运营的基本条件；类型多样、优势互补的财税支持体系是保障重点；信息化技术赋能婴幼儿照护服务网络的完善；完善生育友好配套政策与普惠托育服务体系相辅相成。

1.人才队伍建设方面

人才培养与人才引进方面，各地围绕院校开设相关专业、培育产教融合企业、校企合作建立实习实训基地以及“1+X”证书制度试点工作等。立足于人才培养周期长而从业人员需求迫切的实际，各地对大规模、高质量的职业培训作出了较为具体的规划。南京提出编制本市托育机构卫生保健人员培训大纲，实施三年一周期备案托育机构人员的全员培训，以持续提升岗位胜任能力；无锡、扬州、淮安推行“职业培训包”“工学一体化”等培训模式，增强培训实效；北京提出到2025年，培训各类托育机构负责人1000人次以上，培训保育人员5000人次以上；重庆提出到2025年，全市开展托育服务类补贴性职业技能培训1.5万人次。

各地基本都设立了人才培养培训全链条制度，但在权益保障与激励评价、学术交流与专业指导方面的支持力度稍显不足。人才质量取决于权益保障与激励评价，目前主要包括探索从业人员职称评定和岗位晋升制度、发布工资收入行业指导标准、落实各类补贴及奖励政策等，无锡对纳入“江苏工匠”岗位练兵职业技能竞赛目录的获奖者落实相关奖励措施，贵阳强调医护人员在托育机构的服务时长可作为申报专业技术职称下乡服务时间。学术交流与专业指导方面，少部分城市提及开展培训师资建设工程，广州提出组建全市3岁以下婴幼儿照护服务指导专家库、现场示范教学机构库，编写婴幼儿照护专业培训教材。

2.场地保障与建设指导方面

场地保障与建设指导主要包括加强用地保障、推进规划建设、盘活存量资源等举措，其中南京、无锡、淮安将所需用地落实到控制性详细规划。土地资源作为托育服务发展的基础，各地都表明了对托育机构及相关设施建设空间和用地保障的重视，依据各地实际合理调整土地规划布局、降低开办场地限制条件。其中，嘉兴市在政策清单的附件中表明，人员密集地区的国有营业场地优先用于托育机构建设，3年免租金，3年后提供较低的租赁价格。曲靖市提及应加强对农村和脱贫地区托育服务的支持力度，整合各个项目，增加低成本场地资源以强化业态融合是重要举措。托育机构因其自身特殊性，对场地和设施要求较高，且存在较严格的建设审批标准。目前，托育服务场地限制与机构方便可及的矛盾导致资源分布不均衡[4]，破解服务场地紧张问题需要充分优化公共空间资源，通过服务融合与模式创新提高资源配置灵活性。

3.财税支持方面

对价格管理的统筹和平衡有利于各类托育机构共同发展，对于补助补贴与价格管理15市均有提及，个别城市对落实专项经费再次予以强调。在强调健全托育机构价格标准的基础上，各地结合发展实际探索了灵活多样的补助补贴措施，税费优惠与金融支持的组合优化是精准纾困的重要抓手。在补助补贴方面，嘉兴对“向日葵亲子乐园”“向日葵亲子小屋”、普惠托育机构、提供普惠托育服务的幼儿园、示范性托育机构等各类托育机构明确规定了各种补助的金额，还具体说明了各级婴幼儿照护服务指导中心每年的工作经费；南京、无锡和扬州提及鼓励通过发放托育服务优惠券以减轻或分担家庭托育成本。税费优惠与金融支持方面，托育服务税收优惠和费用减免、用人单位普惠托育服务经费列支是重要举措，其中贵阳对托育机构重点群体人员计划实行3年内定额扣减相关税费；为助力托育机构行稳致远，鼓励保险机构发展相关责任保险、意外伤害保险产品，为托育服务行业提供综合性保险保障是必要手段，在此基础之上，嘉兴提出建立备案托育机构投保资金补贴制度并给予投保经费。此外，重庆支持政策内二孩及以上家庭，对租住市场租赁住房的住房公积金提取额度提高至无孩、一孩家庭的1.5倍，体现了对多孩家庭的政策关怀。

4.数字赋能智慧托育方面

托育服务的数字化应用方面，主要包括完善信息管理系统、推广智慧托育应用与培育智慧托育新业态三个方面。为提升综合监管和服务的信息化水平，探索托育服务信息管理系统建设成为核心，在此基础之上，各地尝试丰富婴幼儿照护服务数字化应用场景，增强管理端、机构端和家长端功能等应用，以“互联网+”“数智化”赋能婴幼儿照护服务的高质量发展。南京、淮安等规划拓展托育服务在相关App城市智能门户应用，以优化政务便民服务，建设托育资源信息“一张图”，探索推进托育服务“一件事”；上海、无锡等强调了完善家庭科学育儿指导服务线上平台，汇集专业资源，为幼儿家庭提供线上咨询、婴幼儿养育课程等公益性科学育儿指导服务。

5.生育友好配套政策方面

生育友好配套政策包括落实各省人口与计划生育条例规定的各项产休假、建立健全假期用工成本分担机制或用人单位创造便利条件、支持脱产照护婴幼儿的父母再就业以及加强公共场所母婴设施的建设和规范化改造等举措，其中贵阳强调了落实生育三孩慰问机制、生育保险制度、民生保障普惠性政策等，南京在优化母婴设施建设中提及利用信息化手段建立统一的母婴设施电子地图，充分利用报刊、网络、电视、公益广告等形式，普及母婴设施安全使用知识，提高母婴设施的知晓率和使用率等。

三、结论与建议

全国范围内有关婴幼儿照护服务行动计划或“十四五”规划的文件，体现了对中央指导意见、各省市实施意见或实施方案个性化的贯彻落实，各市政策在贯彻执行上级指示的基础上，根据各地资源禀赋进行了合理调整，提出了个性化的深化办法和创新举措，制定了符合实际和可操作的细化措施。本研究通过对15个直辖市或地级市相关政策文本的梳理及比较分析，探讨了各地政策着力点的异同，得出以下值得进一步商榷的结论。

第一，共同锚定托育服务人才队伍建设的关键举措。从业人员素质是保证婴幼儿照护服务质量的决定因素，为推动婴幼儿照护服务事业高质量发展，各地从人才培养培训与资格准入，到权益保障与激励评价以及对人员的综合监管，提出了人才队伍向制度化、规范化、专业化方向发展的愿景以及“十四五”期间所要达成的具体目标。一方面是多渠道培养充实人才队伍，鼓励高等院校、职业院校（含技工学校）设置婴幼儿托育相关专业或开设相关课程，合理确定招生规模、课程设置和教学内容，支持托育机构与职业院校开展合作，支持建立产教融合型企业，共建实习实训基地。另一方面是注重从业人员规范管理，实施职业资格准入制度，建立健全人才评价和激励机制，扎实开展各类职业技能等级培训和认定，落实各项补贴政策，探索从业人员职称评定和岗位晋升制度。

第二，针对性支持家庭婴幼儿照护需求多模式整合。相较于先前各地的实施方案或实施意见，部分地区对婴幼儿家庭照护能力提升的支持措施明显弱化，更倾向于完成托位及托育机构建设的量化指标。在托位数量做“加法”的同时，应有效匹配供需，强化家庭支持的互补性优势，完善以需求为导向的照护服务体系。《指导意见》中明确规定婴幼儿照护的责任主体是家庭。[5]未来，针对性满足家庭多样化照护需求、强化家庭教养责任应成为政策设计的初衷和归宿。“嵌入式”托育中心的发展战略可有效降低公共托育服务和社会运行成本，更多地区正在积极响应城市社区嵌入式服务建设。[6]《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（2021）强调，制定家庭托育点管理办法。[7]在托育资源相对不足的当下，若能有效盘活现有存量，激励民间自发产生的“民居托育”转化为“普惠性、社区型、家庭式托育机构”，会有效缓解政府财政压力[8]，实现托育服务资源的结构性优化。家庭式托育服务深度嵌入社区，可进一步满足家庭多元托育需求。

第三，托位建设目标合理性与表述方式有待考量。千人托位数的表述方式对于约定俗成的公共认知而言，可能会造成一定的政策理解偏差，列出各区（县）在不同发展阶段的托位建设目标、示范点总数及其模式、任务总数及其普惠性占比，有助于量化目标的分解与落实。对于托育服务需求较大的区域应适当上浮指标值，以合理增加托位建设总量和每年建设数量；但在相对落后的地区，受传统育儿观念或家庭经济条件等因素的影响，部分家庭对托育服务需求并不高，超出国家规划目标的托位目标建设容易造成供需失衡；对农村地区以及偏远落后地区的适当倾斜，使婴幼儿照护服务资源分配更趋向于均衡；建设人员配置合理、覆盖面广的专家智库应与从业人员素质提升同步，加强产教融合，职前培养和职后培训融通衔接，规范准入准出制度，完善等级评定与岗位晋升机制，促进婴幼儿照护服务人才梯队建设；托育综合服务中心可充分整合医疗与教育资源，规范开展婴幼儿健康管理服务、托育服务管理指导、婴幼儿照护服务产品研发等工作。

第四，破解托育供需矛盾需扩量提质并重。在扩大托位数量的同时，质量提升与结构优化也不容忽视。调查数据显示，“家庭送托难”与“机构收托不足”并存，2023年全国托位实际使用率仅为46.7%[9]，托育服务供给偏离家长实际需求的结构性失衡日益凸显。为了控制价格不得不降低质量的托育机构又难以获得家庭信任，如何破解价格和质量的现实冲突，从而使家庭托育需求得到有效供给仍亟待研究。[10]从数量增长和规模扩张逐步转向追求质量和效率的提升是婴幼儿照护服务高质量发展的内在要求。优质安全的安心托、就近托、便利托是家长对照护服务机构要求的普遍诉求，质量优先是赢得家庭认同与社会信任的基础前提。

第五，托育服务空间区域发展不均衡态势突出。部分地区还存在重视程度不够、运营成本难降、支持措施落地慢等问题。[11]将托育服务列入地方“十四五”规划或出台专门的行动计划，有利于完善精准有效的政策组合供给，充分吸纳和借鉴地方经验，促进提升新一轮政策制定及落实的成效。针对各地起步与发展存在的不均衡性问题，中央财政支持普惠托育服务发展示范项目分批推进，吹响推动普惠托育服务发展的冲锋号角，是各地进一步发挥中央财政资金引导作用、破解普惠托育发展难题并建立长效机制的良好契机。两批示范项目的实施，将探索提炼普惠托育服务高质量发展模式和管理机制等经验，逐步形成点线面结合全域规划、东中西协同梯次推进与区域特色优势凸显的新格局。

第六，“托幼一体化”内涵问题复现。幼儿园开办托班或扩大托班规模招收2～3岁婴幼儿是各地高度一致的举措，对托育环境、内容、课程等方面的关注极少。0～3岁婴幼儿的生活照护和3～6岁幼儿的保教工作应是有序衔接、循序渐进的两种服务性质，而非设置为年龄阶段的藩篱；一切有利于儿童发展的服务形式和制度都是有价值的[12]，托幼一体强调的是一个连续的发展与学习体系而非服务机构，贯通早期儿童发展阶段的教育与保育普遍得到OECD国家的积极推行，例如社区活动中心向不同年龄段儿童同时开放、托育服务在全龄段学前教育总体课程指导下开展，甚至建立早期学习和儿童保育的统一质量框架等。[13-16]基于国际学前教育视域与实际现状，托幼贯通是实现幼儿园学前教育的必然前延，也是“十四五”期间实现普惠托育服务提质扩容有效而快速的路径。实现和而不同的“托幼一体化”需要建立起连续整合的优质保教服务体系，同时凸显3岁以下婴幼儿与3-6岁幼儿保教服务的差异性与专业性[17]。

近两年是婴幼儿照护服务发展攻坚阶段，各地在多措并举、初有成效的基础上，结合实际情况在行动计划或方案上有所突破与创新。保证地方政策制定的科学合理性、可操作性和因地制宜性是前提，组合实招方能实现地方政策与实践创新互动的良性循环，真正实现提质增效。在婴幼儿照护服务体系建设方面，要以区域民众实际需求为导向，检视政策落地堵点与难点，调整制定灵活适度、精准有效的政策，结合实际诉求，加快建立科学成本分担机制，依托专业力量、整合社会资源、发挥基层阵地作用、利用数字赋能，更加关注公平和质量，以建立托育服务设施体系、扩大普惠托育供给体系、优化托育服务管理体系为着力点，促进托育服务提质扩容和区域均衡布局。

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[17]张世义,江夏.构建“和而不同”的托幼一体化服务体系：内涵、挑战与实现路径[J].幼儿教育,2024,(09):13-17.

基金项目：本文系江苏省高校哲学社会科学研究重大项目“江苏农村3岁以下婴幼儿照护服务发展的精准行动研究”（编号：2020SJZDA108）、江苏省社会科学基金项目“幼有所育背景下江苏托育服务体系构建研究”（编号：20JYA003）的阶段性成果。

作者简介：尹坚勤，江苏第二师范学院教授，研究方向：学前教育；邹一典，南京师范大学硕士研究生，研究方向：儿童发展心理学。