周  亮 1       李端姿 1         李  明 2

（1. 长沙师范学院学前教育学院，长沙  410100；2. 湖南师范大学公共管理学院，长沙  410006）

摘要：托育服务被视为我国人口支持战略的重要组成部分，农村托育发展不充分且受到关注较少。推动农村托育服务高质量发展是实现我国人口发展战略的必然选择，是确保并提升民生质量的基础工程，同时还是切断农村贫困代际传递、实现乡村振兴的有效路径。目前，我国农村0～3岁托育服务发展存在普惠托育供给不足，供需矛盾突出；师资队伍力量薄弱，专业支持缺乏；农村家庭以看护为主，环境亟待改善等问题。为推进我国农村0～3岁托育服务发展，提出加强财政资金统筹整合与投入，推动向农村地区倾斜；多渠道增加农村普惠托育服务供给，缓解群众“入托难”“入托贵”问题；加快农村托育服务队伍建设，全面提升照护服务水平；加大科学育儿知识宣传普及，营造有利于幼儿健康成长的社会环境等建议。

关键词：农村    0～3岁托育    早期发展

中图分类号：G610        文献标识码：A        文章编号：2097-0609(2025)02-0005-10

一、引言

0～3岁是儿童早期发展的重要阶段，是个体的体质发展及性格健全的关键时期，会对个体的终身发展产生持续影响。[1]完善的托育服务不仅可以减轻家庭养育负担，刺激生育意愿提升[2]，而且对于更好地促进儿童早期发展具有重要意义。在近年我国人口出生率不断下降的背景下，党和国家高度重视托育服务工作，2019年《政府工作报告》首次提出“加快发展多种形式的托育服务”。同年，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），并且明确提出要“加大对农村和贫困地区托育服务的支持，推广婴幼儿早期发展项目”。2024年中央一号文件也要求“加强农村生育支持和托育服务”。从政策发展脉络来看，国家对农村托育服务工作的重视程度不断提升，这为农村托育服务健康有序发展提供了重要政策保障。

当前，我国城乡经济社会发展还一定程度上存在不平衡、不充分的问题，广大农村地区，特别是欠发达地区的0～3岁婴幼儿托育服务还比较薄弱。隔代抚养、留守儿童等在我国农村普遍存在，部分儿童由于得不到科学的早期养育和关爱，在认知、语言、情绪、行为等方面发展较为不足[3]，容易陷入贫困代际传递的恶性循环。有研究总结出我国欠发达地区0～3岁婴幼儿发展面临的挑战：样本地区一半儿童存在认知发展风险，52％的儿童存在语言发展风险，且随着时间推移风险不断增大；照养人养育知识严重缺乏，仅13%的照养人用故事书给婴幼儿讲故事，23.5％的照养人存在抑郁倾向。[4]

发展农村0～3岁托育服务，对婴幼儿的健康成长具有重要意义，关系到农村千家万户的福祉，以及国家的未来和民族的持续发展。提升农村地区托育养育水平是一项系统工程，需要政府、企业、社会组织和家庭共同努力。通过实现全覆盖、保基本、多层次的目标，为农村儿童创造一个更加美好的成长环境，进而缩短城乡托育服务差距。有学者认为，当前我国城市地区的托育服务快速发展，但农村地区相对滞后，城乡之间3岁以下婴幼儿托育服务资源配置出现失衡，农村地区家庭获得普惠托育服务的可获得性和可负担性较差。[5]因此，准确地识别我国农村0～3岁婴幼儿托育服务目前面临的主要问题，是加速推进农村托育服务建设的关键前提。

二、发展农村0～3岁婴幼儿托育服务的现实意义

提升农村0～3岁婴幼儿托育服务是保障和改善民生的基础性工程，对于促进中国区域公平发展、切断贫困代际传递、实现乡村振兴、推动人口高质量发展具有重要意义。

（一）发展农村托育服务是推动人口高质量发展的优先选择

托育服务是我国人口发展战略的重要支撑。2023年5月，二十届中央财经委员会第一次会议指出，当前我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征。我国2022年全年出生人口956万人，人口出生率为6.77%；死亡人口1041万人，人口死亡率为7.37%；人口自然增长率为-0.60%。我国人口出生率自2016年出现小高峰后持续下降，第七次全国人口普查数据显示生育率已下降至1.3的较低水平，中国全面进入“低生育率”时代。[6]2000—2020年，农村出生婴儿数从934.5万人急剧下降至469.2万人，婴儿占农村人口比从1.2%降至0.9%，农村婴儿占全国人口比也从0.8%大幅降至0.3%。[7]据调查，经济负担、子女照料、女性职业发展是制约生育的主要因素。从国际经验来看，生育率保持在较高水平的发达国家，大多通过政府加大财政投入的方式发展托育服务。例如，欧盟国家普遍加大儿童保育财政支出，法国为贫困家庭提供自2岁起的免费托育，丹麦GDP的1.4%投入保育领域；OECD国家通过津贴、税收减免等方式，政府承担了近四成的托育服务费用。[8]例如，瑞典政府是托育服务费用的主要承担者，婴幼儿家庭实际缴纳的费用约占托育服务总成本的8%。[9]正是由于这些国家在财政上对托育服务的大力投入，有效降低了育儿家庭的养育负担，提振了生育意愿，从而使得生育率保持在相对较高的水平。因此，发展托育服务是推动实现适度生育水平，促进人口长期均衡发展的必然要求。

发展农村托育服务是改善农村人口质量的关键之举。陕西师范大学教育实验经济研究所研究发现，在中国农村贫困地区，儿童早期认知发展存在滞后风险的比例高达40%以上，并且有明显的城乡差异，城市婴幼儿的总体认知发展水平（认知发展存在滞后风险的比例为25.53%）要好于农村（认知发展存在滞后风险的比例为43.78%）。[10]照养人的养育知识、养育行为与婴幼儿发展水平显著相关。诸多研究表明，科学的干预能有效降低儿童早期认知发展滞后风险的比例。

农村托育服务对于提振农村生育率有重要意义。随着我国人口出生率下降，提振人民生育意愿，保持适当规模的人口结构对于社会稳定、经济发展具有重要意义。我国农村人口近5亿，农村生育养育压力较小，且相比城市人口，农村人口受传统文化中“传宗接代”观念的影响更强，生育意愿更强烈。[11]但是，随着农村大量育龄青年外流，同时因为其中部分人无法在城市安家并养育子女，农村儿童的养育成为新的负担。农村完善的托育服务对于减轻外出打工人员的生育顾虑具有重要缓冲作用，因此，发展农村托育服务比发展城市托育服务在激发人口生育潜能上产生的作用可能更加显著。为农村婴幼儿提供科学、全面的照护服务，更能发挥生育支持的效力，有力促进人口长期均衡发展。

（二）发展农村托育服务是提升民生质量的基础工程

“人生百年，立于幼学。”生命早期的前1000天是人生最为关键的发展阶段，其间大脑发育接近成熟，早期对人力资本的投资回报率极高。[12]研究经验表明，完善的早期教育对于幼儿智力发展、道德发展以及个性品质发展均具有重要意义。[13]根据芝加哥大学经济学教授、诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·赫克曼的研究，儿童早期的每1美元投资，未来可带来7～16美元的经济回报。总体看，早期教育和发展不仅关乎个人的成长与成功，而且对社会的整体福祉和发展有着不可忽视的作用。通过重视并投资于儿童的早期发展阶段，我们不仅可以促进个体的最大潜能开发，还可以为社会创造长期的经济效益和社会稳定。因此，补齐农村托育发展短板，确保所有儿童获得优质的早期教育资源，应成为社会各界共同努力的目标。

青少年儿童是国家的未来和民族的希望。不断提升托育水平，使更多家庭受益于普惠托育服务，可以直接增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。截至2023年底，中国包括北京市、山西省和青海省在内的18个省份或直辖市已将扩大托育服务供给、增加托位、加大婴幼儿入托补贴等措施纳入民生实事项目中。随着经济社会的不断发展，将农村托育服务逐步纳入公共服务体系显得尤为重要。应加大对农村托育设施的投资力度，培养专业人才，确保服务质量，并根据农村实际需求制定灵活多样的服务模式，以满足不同家庭的需求。最终目标是让每一位农村孩子都能享受到优质、平等的托育服务，为他们铺设一条通往光明未来的康庄大道。

（三）发展农村托育服务是实现乡村振兴的有效路径

人口负增长趋势下我国乡村地区面临严峻的人口形势，直接影响到乡村振兴战略的实施。[14]发展农村托育服务本质上是通过“投资儿童未来，解放当下劳动力”的双重路径，激活乡村人力资本存量与增量。它不仅回应了乡村振兴中“人”的核心地位，更通过人力资本积累与经济社会的正向循环，为乡村全面振兴提供可持续动力。早期教育扶贫对于教育扶贫整体战略目标的实现具有奠基性、先决性的现实意义。发展农村托育服务能够通过影响和改善照护人的养育观念及养育行为，提升广大农村家庭的科学养育水平，逐步缩小城乡差距，减少贫困的代际传递。[15]到本世纪中叶，现在的婴幼儿将成为乡村建设的主力、国家建设的主力。给农村婴幼儿提供优质的养育照护，为他们的人生奠定良好的基础，是在为我们的国家和民族培育一个美好的未来。此外，从更宏观的层面看，发展农村托育服务还具有促进区域公平发展的重要作用。“同一片阳光下，同一个起跑线。”观照我国学前教育，农村学前教育被视为高质量教育体系建设中的“最短板”，具体表现为班级规模大、园所环境差、教师专业能力弱等问题。农村教育发展水平相对滞后是事实，但不能将农村教育永远定格为滞后的状态。城乡学前教育发展不均衡背后固然有一定的自然原因，但很大程度上是制度性安排的结果，主要是特定时期公共政策制定中的城乡不同取向和意向性倾斜所致。[16]研究农村学前教育的发展历程可以为我们发展农村托育服务事业提供参考与借鉴，农村地区因经济基础差、地理条件问题更加复杂、养护人的科学养育水平相对偏低等因素，更加需要政府在人、财、物等政策上的倾斜，才能使城乡的差距不至于过大，真正使农村的广大人民群众共享发展的成果。

（四）发展农村托育服务是实现中国式现代化的必然要求

在实现现代化的过程中，人口是最宝贵的财富，0～14岁少儿人口是最稀缺的资源。[17]人是实现现代化的主体，是现代化活动的实际承担者。习近平总书记指出，“现代化的本质是人的现代化”“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”，必须“以人口高质量发展支撑中国式现代化”。发展托育服务、着力提升人口整体素质、促进人口高质量发展，既是中国式现代化的重要内容，又是推进中国式现代化最基本的动力和最重要的支撑。一方面，人口规模巨大是中国式现代化的显著特点。我国是一个拥有14亿多人口的大国，2024年，农村人口占总人口比例达33%，独特的国情决定了我们要走出一条符合自身发展的现代化之路。农村人力资源在其中扮演着不可或缺的角色。回顾改革开放40多年，农村庞大的人口资源成为推动经济快速发展的重要力量，国家发展所依赖的“人口红利”很大程度上源自“农村人口红利”。尽管随着人口老龄化的加剧，劳动年龄人口占比下降，人口红利优势减弱，但农村人力资源依然是推动经济社会发展的重要力量。在乡村振兴战略中，农村劳动力是实现农业农村现代化的主体，他们的素质和能力直接影响着乡村产业发展、生态建设、文化传承等各个方面。另一方面，提升农村人口素质是中国式现代化的必然要求。中国式现代化是人口素质不断提升的现代化，也是促进人的全面发展、实现全体人民共同富裕的现代化。二十届中央财经委员会第一次会议强调，要“着力提高人口整体素质”“把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，促进人的全面发展和全体人民共同富裕”。这不仅深刻揭示了人口发展与中国式现代化的关系，也明确将提高人口整体素质纳入中国式现代化目标任务的总体设计中。[18]然而，当前农村地区在人口整体素质和生活品质提升方面与城市存在较大差距。比如在教育水平上，农村地区的平均受教育年限低于城市，教育资源相对匮乏，限制了农村人口知识水平和技能的提升[19]；在健康素养方面，农村居民的健康意识和健康行为相对不足，医疗卫生条件有待改善，影响了人口的身体素质。[20]

托育工作被赋予教育和提高人口素质的重要责任。[21]发展农村托育服务，正是提升农村人口素质的重要举措。婴幼儿时期是人生发展最为迅速的阶段，优质的托育服务能够为婴幼儿提供科学、专业的照护与教育，促进其身心健康发展，为人口素质的提升奠定坚实基础。在农村地区开展托育服务，可以弥补家庭养育在专业性和科学性上的不足。许多农村家庭由于父母外出务工，孩子由祖辈抚养，祖辈的养育观念和方法相对传统，难以满足婴幼儿早期发展的需求。托育机构的专业人员经过系统培训，掌握科学的育儿知识和技能，能够为婴幼儿提供适宜的生活照料、营养膳食、早期教育等服务，促进婴幼儿在身体发育、动作、语言、认知、情感与社会性等方面的全面发展。从现时出发，提升农村托育服务能力，能够为乡村振兴战略解放农村劳动力。[22]从长远来看，提升农村婴幼儿的素质，能够为农村培养更多高素质的人才，进而为中国式现代化提供有力的人才支撑，促进农业农村现代化的实现。

三、农村0～3岁婴幼儿托育服务发展的主要问题

在全球关注早期儿童发展的重要性和长期效益的背景下，中国也在积极推进城乡一体化进程中对婴幼儿托育服务的优化与扩展。然而，对于广大的农村地区而言，0～3岁托育服务的发展仍然面临着一系列复杂而独特的挑战。这些挑战不仅反映了农村地区在经济、社会和文化层面的特殊性，也揭示了现有政策和服务体系在适应农村需求方面的局限性。农村地区的地理分散、资源匮乏、专业人才短缺以及传统观念，共同构成了制约0～3岁婴幼儿托育服务质量提升和发展速度的关键因素。此外，随着年轻父母外出务工现象的普遍化，留守儿童早期教育和照护的问题日益突出，进一步凸显了加强农村托育服务体系建设的紧迫性。

（一）普惠托育供给不足，供需矛盾突出

目前，我国3岁以下婴幼儿人数超3200万，每年新增1000万左右。国家卫生健康委人口监测与家庭发展司司长杨文庄在2024年全国托育服务宣传月启动仪式上介绍，调查显示，超过三成的婴幼儿家庭有入托需求。我国农村人均生育率在较长的历史时期均高于城市，我国的农村新生人口始终是全国新生人口的主要组成部分。2000—2020年，农村人口的生育比例从11.0%增加到14.0%，且始终明显高于全国人口的生育比例。[23]相比城市家庭，农村家庭在婴幼儿照护方面面临着更多问题，担负着更大压力。相较之下，过去机关、医院、学校、国有企业、农村等建设了大量托儿所，到20世纪90年代，随着国企改制等政策的推行，企业开办的托儿所纷纷关闭，旧有的农村、街道托儿所大多不复存在。农村地区托育服务欠缺，发展明显慢于城市，无法满足农村地区家庭的需求。

（二）师资队伍力量薄弱，专业支持缺乏

儿童早期发展面临的主要困境是照护者缺乏早期发展的理念、知识与技能。[24]农村地区儿童留守和隔代抚育的状况较为普遍，祖辈满足了家庭对婴幼儿日常照料的需求。此外，农村居住相对分散，且家庭支付能力不足，因此，送托意愿较低除家庭成员照护之外，农村地区托育或指导主要由基层公共卫生、乡村两级妇幼队伍、幼儿园托班教师组成。受资金的限制，基层公共卫生与妇幼队伍难以支撑大规模的服务，基本无法实现普惠性和均等化，育儿家庭仅能在婴幼儿体检或疫苗接种时接触到非常有限的、常规性的育儿指导，无法满足个性化的需求。幼儿园托班教师的专业性也难以得到保证，据调研①,农村幼儿园托班教师多由小班教师兼任或临时聘任，大多没有托育服务专业背景，将“幼儿园托班”带成“幼儿园小小班”，容易走向“托班幼儿园化”的误区。

（三）农村家庭以看护为主，环境亟待改善

这里的育儿环境一方面是指客观的物理环境，包括托育公共服务设施、设备等，另一方面是指科学育儿的认知环境。农村地区经济基础相对较差，专业的托育机构、早教机构少，且托育机构价格及早教课程的价格对于多数农村家庭来说，是一笔不小的消费，难以承担。近年来，随着新农村的建设，国家托育事业的发展，2019年，国务院办公厅发布《指导意见》，明确各地要根据实际，在农村社区综合服务设施建设中统筹考虑托育服务设施建设。但一方面，广大偏远农村地区人口居住相对分散，托育服务设施服务半径过大，部分婴幼儿家庭因距离较远难以使用；另一方面，照护人的科学育儿认知水平亟待加强。多项研究表明[25-26]，我国农村地区留守儿童隔代照顾的情况严重，而作为照护人的祖父母往往受教育程度偏低。

四、发展农村0～3岁婴幼儿托育服务的对策建议

（一）加强财政资金统筹整合与投入，推动向农村地区倾斜

在财政预算中安排专项资金，用于保障农村托育服务项目的实施。对0～3岁婴幼儿托育服务的投入参照3～6岁幼儿学前教育进行财政资金补贴。一是按照现时幼儿园的标准为幼儿园托班发放生均补贴。2021年，《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》明确，鼓励和支持有条件的幼儿园招收2～3岁幼儿。文件下发以来，各地落实情况不一。据调研，幼儿园在生源相对充足的情况下不愿招收2～3岁幼儿的一个重要原因是，幼儿园托班所需人力成本更高，但托班没有经费支持。由于出生人口急剧下降，政府用于学前教育的公用经费将大大减少，可调整用于支持托育服务。以湖南省为例，相较2022年幼儿园在园人数，2024年预计将减少约40万人，2024—2025年学前教育生均公用经费补贴相较2022年将分别减少2亿元和3.5亿元。二是为符合条件的单位办托、家庭办托、社会机构办托等发放建设补贴及运营补贴。目前，国家中央预算内投资对托位建设的支持减少，只支持公办机构建设，且几乎每年的申报标准都有所不同，农村地区申报难度较大。国家层面也暂未出台运营补贴相关政策。部分财政情况相对较好的地区陆续出台建设补贴和运营补贴的政策，但各地标准不一。建议从国家层面统一标准，对于符合建设要求的各种类型的托育机构给予一次性的建设补贴，按不同托段、实际招托人数、实际在托月数，给予运营补助，并对农村地区给予一定的政策倾斜。三是为婴幼儿家庭发放营养补贴。为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，提升农村尤其是贫困地区和经济困难家庭学生的健康水平，政府在2011年的常务会议上决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划，至2021年底已惠及学生3.5亿人次。此外，为改善贫困地区婴幼儿的营养状况，国家卫生健康委自2012年起，启动了针对国家集中连片特殊困难地区6～24月龄婴幼儿的营养改善项目。鉴于上述成果，建议在农村地区全面发放婴幼儿营养包，以达到全覆盖的目标。同时，应考虑增加营养包的品类，以满足不同育儿家庭的个性化需求，进一步提升婴幼儿的健康水平，为国家的长远发展培养更多健康的人才。

（二）多渠道增加农村普惠托育服务供给，缓解群众“入托难”“入托贵”问题

为了合理优化农村地区普惠托育服务体系，应根据农村人口分布和托育服务需求等实际情况进行科学规划与合理布局。首先，农村中心幼儿园要求开设托班，招收2～3岁婴幼儿。在新建、改建或扩建幼儿园服务设施时，将托育服务设施与幼儿园整体规划建设相结合。对于已建成的公办幼儿园，应当要求开设独立的托班。其次，应鼓励品牌化、连锁化的优质托育服务机构拓展至农村地区，提供普惠托育服务。同时，建议引导城市托育服务机构与农村托育服务机构开展“一对一”定点帮扶，以提高服务质量和效率。这样的措施有助于实现农村托育服务的均衡发展和质量提升。三是鼓励开办家庭托育点。2023年，国家卫生健康委等4部门印发《家庭托育点管理办法（试行）》，明确规定了登记备案、服务内容、人员资质、房屋设施、安全健康、监督管理等相关内容。与机构式托育相比，家庭托育点作为基于邻里互助的托育服务模式，具有收托婴幼儿数量少、师幼配比足、照护周到、收托时间灵活、信任度高、家长送托距离近等优势。[27]在居住相对分散的农村地区，幼儿园托班、机构托育可及性相对较差，家庭托育可弥补空白。四是对居住分散和入托困难的家庭开展入户科学育儿辅导，保障所有的农村婴幼儿享有平等的早期教育机会。

（三）加快农村托育服务队伍建设，全面提升照护服务水平

提升农村托育服务水平的关键在于提升托育服务队伍的专业素质能力。一是开展农村托育保育员和育婴师的定向委托培养。《指导意见》明确，高等院校和职业院校（含技工院校）要根据需求开设托育相关专业，合理确定招生规模、课程设置和教学内容，将安全照护等知识和能力纳入教学内容，加快培养托育相关专业人才。建议地方政府出资开展面向广大农村地区的定向托育服务师的委培，学生毕业后即可到幼儿园托班就职，享受编制及待遇，畅通职业晋升渠道，让定向生在农村留得下来。二是加强对本地区农村妇女的培养，组建照护服务指导小组。本地区农村妇女熟悉风土人情，有良好的群众基础，既可照顾家庭又能解决工作问题，稳定性较强。由政府部门出资在农村地区推广保育员、育婴师培训，要求对0～3岁婴幼儿家庭定期上门入户，负责对婴幼儿进行生长养育评估、对养育人进行科学指导，“一对一”精准解决问题。三是加强对卫生健康系统的县、乡、村三级网络的培训与管理，重点解决医育结合问题。妇幼保健机构可与辖区内的托育服务机构签订服务协议，妇幼保健机构的医生可兼任托育机构的保健医生，直接参与婴幼儿健康管理服务。指导妇幼系统对婴幼儿家庭建档管理，开展早期筛查、疫苗接种、喂养指导等工作，对特殊儿童要做到“一人一策”，精准服务。四是鼓励高校、社会组织、研究机构等开展婴幼儿早期养育指导试点活动。目前全国已有“慧育中国项目”“儿童早期综合发展项目”“养育未来项目”等针对农村地区儿童的早期发展项目，有了非常好的尝试。鼓励更多社会主体的参与，发挥各方的力量，共同推动农村托育服务事业的发展。

（四）加大科学育儿知识宣传普及，营造有利于幼儿健康成长的社会环境

2023年5月，国家卫生健康委首次启动全国托育服务宣传月活动，宣传重点在于中央决策部署、法规标准规范、托育服务理念、典型经验成效等，各地积极落实，取得了较好的效果，但群众对于托育的知晓率和认可度还有待进一步提升。一是要丰富宣传内容。将健康、营养、安全、回应性照护和早期学习机会纳入其中。二是创新宣传形式。线下宣传与线上宣传相结合，创作群众喜闻乐见的作品。可制作宣传手册发放，墙绘挂画，专家入村上户宣讲等，如湖南益阳地区结合地方特色，编制了新时代婚育主题花鼓戏，大受群众喜爱。同时也可充分利用新媒体手段，制作相关公益广告、视频、短剧等，开办网上育儿学校，让育儿家庭足不出户即可得到专业的育儿指导。

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① 笔者团队开展的调研活动。调研主题：湖南省农村地区托育服务调研。调研地点：湖南省岳阳市平江县等20个县。调研时间：2023年8月—2024年3月。调研方法：查阅资料、问卷、走访。

基金项目：本文系2024年度国家社科基金项目“我国普惠性托育服务的结构性矛盾及其化解路径研究”（编号：24BRK022）的阶段性成果。

作者简介：周亮，长沙师范学院教授、博士、硕士生导师，研究方向：学前教育；李端姿，《学前教育研究》编辑部编务、讲师，研究方向：学前教育、0～3婴幼儿早期教育；李明，湖南师范大学硕士研究生，研究方向：生育支持政策体系建设、托育服务发展。