李梓怡¹       刘丽伟²

(1. 中国人民大学教育学院，北京  100872 ；2. 华中师范大学教育学院，武汉  430079)

摘要：芬兰政府历来高度重视婴幼儿早期发展，其早期儿童照护服务体系具有悠久历史。芬兰境内现已构建起政府主导，社会、家庭和社区等多主体广泛参与，以提供多样化的保教合一的早期儿童照护服务体系，包含中心式、家庭式及开放式三大服务模式。芬兰政府全力支持并保障家庭作为儿童早期照料主体，为家庭育儿提供充备的财政支持，以减轻家庭育儿负担。全覆盖、多类型、高质量的芬兰照护服务体系无疑可为正处于国家人口战略关键期的我国提供经验参考与借鉴。我国在推进婴幼儿普惠性照护服务体系的构建过程中应注意以家庭为核心，呼唤父职转向；健全治理体制，完善法律法规；建立生育经费保障机制，切实做好“照护兜底”工作。

关键词：芬兰  0~3岁婴幼儿  照护服务

中图分类号：G616    文献标识码：A    文章编号：2097-0609  (2023) 01-0038-11

一、问题提出

2016年“全面二孩政策”到2021年“三孩政策”的实施，使社会对育儿配套设施需求的呼声日益强烈。党的十九大报告首次把“幼有所育”作为七项重点民生任务之一，将“健全照护服务体系”定为推进“幼有所育”的首要任务。党的二十大报告提出，建立生育支持政策体系。相关配套措施的调整和完善将是大势所趋。2019年发布的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，充分体现国家对0~3岁婴幼儿照护服务的重视，对社会民生需求的回应。当前，我国婴幼儿照护服务主要划分为基于家庭的婴幼儿照护支持、基于社区的照护服务以及基于机构的照护服务。[1]但照护服务仍存在质量监管不严、托育师资短缺、照护模式单一及幼儿入托供需失衡等亟须解决的问题[2]，也由此制约着国民生育意向，成为生育率低迷困局产生的重要原因。

欧盟委员会于2011年发布的《婴幼儿教育与保育：为所有的孩子提供迎接世界和未来的最优开端》（Early Childhood Education and Care: Providing all our children with the best start for the world of tomorrow）一文中明确指出了高质量的婴幼儿教育和保育的重要性，高质量的婴幼儿教育和保育对儿童个体的未来发展、社会适应力、幸福感知力等都影响甚远。[3]在为早期儿童提供福祉上，芬兰做出的成就无疑是有目共睹的。芬兰的婴幼儿教育在一项以婴幼儿作为比较对象的报告《良好开端》（Startingwell：Benchmarking early education across the world）中综合排名位列世界第一。[4]芬兰的婴幼儿照护服务体系以幼儿为本、以家庭为核心、以政府为主导、以社会为合力、以关爱为理念，“五位一体”使芬兰的婴幼儿照护服务享誉世界，对其进行探索，可为我国推动婴幼儿普惠性照护服务体系的构建与完善提供重要启示。

二、芬兰婴幼儿照护服务的发展历程与组织结构

芬兰是社会民主型福利国家，政府通过高税收为公民提供高福利。产生于19世纪末的福利国家模式高度影响着芬兰的婴幼儿照护服务体系，从而具备“普惠”“均等”以及“社会权利”三项核心理念，芬兰公民认为婴幼儿照护服务是每个芬兰公民都可平等享有的社会福利，甚至一度使其被誉为“北欧福利模式的关键”。[5]芬兰的婴幼儿照护服务历史悠久，其教育思想起源最早可追溯到19世纪德国教育家福禄贝尔的教育模式。1888年，罗斯曼（Hanna Rothman）在柏林求学期间受到福禄贝尔的影响，于芬兰赫尔辛基建立起一间私人民间教育机构[6]，由此，芬兰学龄前照护服务开始逐步发展。20世纪60年代，芬兰政府为鼓励女性产后回归职场，开始关注公立儿童日托并于70年代实行，由此建立起公共日托体系的雏形。[7]随着照护需求的多元化涌现，现如今芬兰婴幼儿照护服务不仅只为减轻家庭育儿压力，受市场需求影响，已然形成多种类照护服务模式满足家庭的不同需求，不同的照护服务模式含括各不相同的课程目标理念、课程结构框架、课程组织形式等，供家庭依据自身情况自由选择。

芬兰的婴幼儿照护服务作为社会福利的一部分，受到芬兰政府的监督与管理，监管工作的开展被划分为地方和中央两部分。在地方，政府主要负责地方财政分配、照护课程管理以及照护机构的监管。芬兰法律规定地方政府有义务建立、帮助并指导当地的照护机构为学龄前儿童提供照护服务。[8]在中央，芬兰设有地区国家行政机构（Regional State Administrative Agencies ，AVIs），作为地区治理的最高机构，地区国家行政机构主要负责 执行法律规章，监管基本公共服务的运行等。

芬兰婴幼儿照护服务发展至今，离不开四组主要的政策立法类文件作为体系基础：第一组是主要针对儿童日托定位的《儿童日托法案36/1973》(ActonChildren’s Day Care 36/1973)和《儿童日托法令 239/1973》(Decree on Children’s Day Care 239/1973)，这两项出台于1973年的法律法规明确规定，芬兰政府对不同类型的婴幼儿照护服务的监管统一化，其将不同类型的照护服务统一到“日托”（daycare）的概念范畴中，使其成为社会公共服务的一部分。第二组是针对从事社会福利工作人员资质要求的《社会福利专业人士资格要求法272/2005》（Acton Qualification Requirements for Social Welfare Professionals 272/2005），其中要求从事相关工作须接受相应的培训，使其熟悉工作并提供优质服务。

第三组是针对幼儿照护服务的《国务院关于幼儿教育和照料的国家政策定义的原则决定》（Decision in Principle of the Council of State Concerning the National Policy Definition on Early Childhood Education and Care），其中阐明婴幼儿照护服务体系当以幼儿为本，以家庭为核心，服务体系的出发点即为满足儿童及其家庭的需求。[9]第四组是针对学前教育相关要求的《芬兰国家幼儿教育和保育课程大纲》（The National Curriculum Guidelines on  Early Childhood Education and Care in Finland），其规定了日托中心班级容量的上限：在不包含非教学人员的情况下，设有一名教学教师的班级上限为13人，设有两名教学教师的班级上限为20人；照护人员资质：日托中心的照护人员须持有教育学、社会科学专业的学士学位或同等学历；日托中心班级内师幼配比：0~3岁儿童班级师幼比为1∶4，3~6岁儿童班级师幼比为1∶7。[10]

三、芬兰婴幼儿照护服务的财政支持

（一）针对早期照护的政府财政支出与分配

政府财政支持是芬兰婴幼儿照护服务的主要资金来源。根据官方数据显示：芬兰政府用于婴幼儿照护服务的国内生产总值（GDP）为1.3％，高于经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，以下简称“经合组织”）的平均水平（0.8％）；芬兰政府用于0~3岁儿童的人均早期照护服务年度支出（12092美元）也高于经合组织的平均水平（8070美元）；芬兰政府用于3~6岁儿童的人均早期照护服务年度支出（10477美元）亦高于经合组织的平均水平（8704美元）。[11]

芬兰婴幼儿照护服务的支出主要由国家、家庭及地方税收三方共同承担，国家明确承担25%的费用，其中针对家庭的收费约占15%，主要是依据家庭规模和家庭收入（法律规定全日制日托最高收费不得超过339美元/月），低收入家庭免收费。[12]数据显示，2017年，每名参与照护服务儿童的服务费用约为12300欧元（约合14905.44美元）。[13]中央对地方的财政拨款涵盖了全部公共服务的款项，具体数额通过经济状况调查后依据地区居民数量、年龄、就业率、移民率以及移民方式等因素进行资金分配。

受地理环境、内部发展与经济收入的驱动与影响，芬兰人口逐渐流向经济发达地区。芬兰偏远农村地区人口正在迅速减少，并流向芬兰南部地区，尤其集中于首都赫尔辛基地区。[14]人口密度的不断上升与下降均给当地的公共服务带来压力，特别对于农村地区而言，儿童人口数量急剧降低，致使地广人稀，人口分布更加分散，也因此其提供公共服务的成本效益远低于经济发达地区，芬兰政府为确保全国儿童平等享有高质量照护权利，依据家庭需求确定优先级并提供替代方案，如与社区形成合力，点对点加强对家庭照护的财政支持等。[15]

（二）针对婴幼儿及其家庭的支持措施

联合国儿童权利委员会在婴幼儿照护方式的选择偏好上指出，相比于机构照护，更鼓励家庭照护。[16]芬兰政府针对婴幼儿及其家庭提供各种类型的财政支持，主要以婴幼儿出生为界限进行划分。

在分娩前后，母婴均享有免费的生育医疗服务。母亲必须在分娩前30~50天休带薪产假，产假共计105个工作日（即星期一至星期六），产假期间居住在芬兰的母亲可以领到生育补助（Maternity grant）和产假津贴（Maternity allowance）。生育补助一般为包含婴儿服装及婴儿护理产品的产妇配套包（Maternity Package）或206美元的免税现金，且会根据家庭中孩子的数量而增加。芬兰社保署（KELA）将根据孕妇孕前工资发放不同数额的产假津贴，产假津贴需同时满足两个条件：（1）怀孕至少持续了154天；（2）在怀孕第四个月结束之前完成产检。如果孕妇的工作会长期接触有害物质，如放射线、化学制剂或传染病，在确认怀孕后应立即开始休产假并将获得特殊产假津贴（special maternity allowance）。[17]

孩子出生后，芬兰有各种类型的带薪育儿假以保证父母可以在家中哺育孩子，具体内容如表1所示。在多样化的育儿津贴政策支持下，父母双方即可在家陪伴儿童，亦不会影响产后重返职场。[18]

四、芬兰婴幼儿照护服务模式

为确保所有0~6岁儿童均享有高质量的婴幼儿照护服务，芬兰政府在国家福利制度中引入了公共幼儿照护权，使婴幼儿照护服务权益化、制度化。[20]芬兰的学前教育领域被划分为两部分：0~6岁的婴幼儿对应的教育阶段为“幼儿教育和保育”（Early Childhood Education and Care，ECEC），6~7岁的幼儿对应的教育阶段为“学前教育”（Preschool Education），7岁之后幼儿将进入小学阶段。在“幼儿教育和保育”阶段，芬兰儿童从出生到6岁之间都可以自由享有多种类的公、私立照护服务，其间儿童家庭会根据所选项目不同而承担不同费用；“学前教育”则是国家强制性的免费教育阶段。

（一）照护服务模式类型

受《儿童日托法案367/1973》要求，各地方政府作为主导角色引导照护服务开展。现今芬兰的照护服务模式组织形式主要分为：中心式（Center-Based ECEC）、家庭式（Family-Based ECEC）和开放式（Open ECEC Services）。

1.中心式照护服务模式

中心式照护服务模式（以下简称为“日托中心”）是芬兰最常见的幼儿照护服务模式，也是公共儿童照护服务最主要的开展形式。日托中心的营业时间为工作日的早晨6:15至下午5:30，部分日托中心也会额外提供夜间照护服务或为期24小时或一周的全天候照护服务。日托中心会将幼儿依据不同年龄段分为0~3岁、3~5岁和6岁年龄组，6岁的幼儿因为需要接受学前教育，故而以单一年龄组被划分。日托费用依据家庭规模、孩子数量及家庭收入计算，不同的家庭收费情况不一致，大致为每个孩子每月23~25欧元（27.79~29.79美元）。

日托中心的性质多元化，既有地方政府所属或外包（municipality-outsourced ECEC）的非营利性公立日托中心，也有私人承包的非营利性或营利性私人日托中心。公立非营利性日托中心是芬兰境内最常见的照护机构，运营形式与我国公立幼儿园大致相同；私立日托中心一般以公司的名义获批，由几位芬兰幼儿园教师合伙开办。私立日托中心受托育市场影响较深，与公立日托中心不同的是，私立日托中心会提供专门特定的领域活动（如语言、艺术体育等）或教学理念（如蒙台梭利、瑞吉欧等）。但无论课程设置如何不同，公立、私立日托中心都须遵守芬兰法律并接受地方政府和地区行政管理国家机关AVIs的监管。

日托中心的教职工人员组成主要分为三类：（1）教育类教职工（早教教师和特教教师），一般承担日托中心的教育教学工作，须具有教育学、社会科学相关专业的学士学位及以上；（2）护理类教职工，一般承担日托中心的保育工作，须具有教育学、健康福利相关专业的中专学历背景及以上；（3）辅助类教职工，一般承担日托中心的其他工作，至少须具备高中教育学历。教师这个职业在芬兰具有崇高的社会地位，越来越多的芬兰年轻人选择学习教育学，并获得更高的学历教育背景。日托中心的师资队伍水平也与日俱增，越来越多的硕士毕业生和博士毕业生进入日托中心工作。

2.家庭式照护服务模式

家庭式照护服务模式（以下简称“家庭日托”）是指在家庭环境下为婴幼儿提供照护服务，主要有两种开展形式：一种是在照护者自己家中进行，另一种是照护者前往婴幼儿家中提供私人照护服务。家庭日托一般是具有营利性质的照护服务。家庭日托的营业时间并不如日托中心那般固定，而是依据婴幼儿及其家庭需求而定，每天的总服务时长一般在8~9小时。家庭日托对于从业人员的师资要求略低于日托中心，专业要求从教育学、社会科学放宽到健康护理、社会福利类专业，学历最低要求从大专放宽到高职。但是从事家庭日托的从业人员需通过地方政府从业考核，且需在地方政府备案并接受监管，家庭日托同样需要获得政府部门的批准方可运营。

家庭日托的师生比上限为1∶4，照护者本人的孩子未达到学龄同样需计入该比例，此外每名照护者还可以额外看护1名学前班或学龄儿童（即大于等于6岁的儿童）。芬兰当前最普遍的家庭日托模式为2~3名照护者分别对应看护8~12名婴幼儿，并兼顾1~2名学前班或学龄儿童的非全日制照护。

3.开放式照护服务模式

开放式照护服务模式的主要构成是游戏小组式的项目，包含由政府组织、政府外包和私人承办的多种类营利性或非营利性的项目，项目包括“游乐俱乐部”“家庭小屋”“公园托管”及其他活动项目。

“游乐俱乐部”项目（playground clubs）的主要开展场地为政府所属的公立游乐场或日托中心，主要服务对象为选择家庭日托的2~6岁幼儿。该项目完全免费，每周开放时间为上午9点至中午12点（约2.5~3小时），共开放1~4天。项目活动为在照护者的看护下，幼儿参与歌唱舞蹈、游戏玩耍、体育锻炼及亲子活动等多项活动。

“家庭小屋”项目（Family Houses）主要由地方政府组织①[1]，一般设立在居民社区，以社区为中心面向所在社区的所有育儿家庭，为其提供育儿讲座、育儿课程、育儿家庭会议等育儿信息以及举办联谊聚会活动等。此外，“家庭小屋”项目还包含临时照护服务，如父母临时外出可将孩子交由“家庭小屋”进行临时托育。

“公园托管”项目（Park auntie activities）主要在晨间为0~6岁婴幼儿提供短期照护服务，并受地方政府监管。该项目一般于游乐场或公园开展，面向婴幼儿提供游戏托管活动，活动内容大体与“游乐俱乐部”无异，但会设一些因地制宜的活动，即依据各类公园的不同类型开展相应的活动，如木偶剧院、球类运动、水上运动以及泥塑绘画等。父母既可以选择与孩子一起参与该项目活动，也可选择将孩子托管于此。

除上述开放式照护服务项目外，各地区的教堂、非政府组织、科教文化机构（如图书馆、博物馆、科教中心、社区团体以及宗教团体）等都有相应的开放式照护服务项目提供给婴幼儿及其家庭。

（二）照护服务模式评价

芬兰政府为国民提供多样化的早期照护服务，给予国民最大程度的自由，国民可以依据自身情况，并比较各类照护服务模式利弊进行选择。日托中心为婴幼儿提供较为专业的照护服务，有别于家庭日托，日托中心的儿童在与其他儿童的社会性交往过程中，有利于儿童的人际关系和社会适应能力的良好发展，相较于开放式照护服务，固定的人员及班级更有利于统筹管辖及教师教学系统安排；家庭日托则可创设更舒适的家庭环境，给予婴幼儿安全感，小规模的班组允许教师给予每个孩子更多的关注；开放式照护服务多为短时效的照护服务项目，虽然种类繁多，但人员流动性较大，并未形成长期稳定的组织与人际关系，因此并不适宜长期选用。

基于官方数据可以看出当下芬兰父母对于婴幼儿照护服务的思考。数据显示，婴幼儿照护服务的参与率随婴幼儿年龄增长而有所变化，呈现不断上升趋势（见图1）。随着幼儿年龄的增长，更多的芬兰家庭选择将孩子送往照护机构接受日托，直到6岁为止①[2]。芬兰的照护机构入托率相较其他北欧国家较低，独自在家照护更受芬兰父母的欢迎。在孩子0~2岁期间，芬兰父母更倾向于依靠政府财政资助在家独自育儿；在孩子3~6岁期间，部分芬兰父母逐渐回归职场并将孩子送往婴幼儿照护服务机构接受日托，在照护机构的选择上，芬兰父母更青睐公立的照护机构，芬兰教育部统计数据显示有51.8%的家庭选择公立日托中心。[22]由于父母（尤其是母亲）产后更倾向于在家独自哺育，有学者提出越来越多的芬兰母亲有被劳动力市场边缘化的风险[23]，此外，由于近些年私立日托的入托率不断增长，更多的芬兰父母愿意花费更高昂的费用让子女接受更多元的教育，有学者认为这会导致芬兰儿童的不平等童年与早期教育的分化。[24]

五、结论与启示

“三孩政策”实施以来，我国面临着0~3岁婴幼儿照护服务供给缺口大、师资力量弱、课程质量杂、保障机制缺、监管治理难的困境。探索芬兰0~3岁高质量婴幼儿照护服务的体系架构和实施路径，对促进我国构建满足人民需求的高质量0~3岁婴幼儿照护服务体系具有重要价值。

（一）以家庭为核心，呼唤父职转向

芬兰政府认为家庭应作为婴幼儿的照料主体，婴幼儿照护服务的核心观念即为婴幼儿家庭提供充分支持，如为父母提供产假与陪产假、育儿假、育儿津贴、产假津贴、儿童津贴等，从假期与津贴两方面协作做好婴幼儿家庭照护的保障工作。当前我国0~3岁婴幼儿养育方式仍以家庭为主[25]，虽然《家庭教育促进法》中已对婴幼儿托育有所涵盖，但仅限于针对照护机构的相关义务，仍缺少针对家庭照护的确切帮扶以及切实的照护服务实施路径。此外，我国现行的产假制度只包括针对女性的产假和针对男性的陪产假。部分地区为鼓励生育延长女性产假，但由于缺少相应财政投入补贴企业，反而进一步加重了女性产后难返职场、女性职场歧视等困境。因此，无论是从职场两性的公平还是父亲参与育儿的重要性的角度，呼唤父职回归家庭刻不容缓。打破“重母职，轻父职”现实困境的第一步即给予男性陪产假、育儿假等相关假期的政策制度建设。家庭育儿离不开父母双方，假期的延长不应仅延长女性一方产假。

（二）健全治理体制，完善法律法规

从芬兰的经验来看，婴幼儿照护服务涉及中央和地方各部门分工明确、协作运行，在治理体制方面，芬兰采用托幼一体化的托幼整合模式，婴幼儿照护服务的主管权已由社会福利部门移交至教育部门。我国在照护服务治理体制方面采用托幼分离模式，0~3岁婴幼儿照护工作由卫生健康部门主管，而3~6岁幼儿教育工作由教育部主管。托幼分离、主管机构不一致不利于婴幼儿照护服务的统筹管理与长期发展。现如今，我国0~3岁婴幼儿照护服务体系已出现定位不清、认知模糊、职责不明等现实问题。[26]基于我国现行制度，托育一体化离不开政府合理划分部门职责及配置，明确0~3岁婴幼儿照护工作主管部门。此外，我国仍待完善0~3岁婴幼儿照护工作相关法律法规，芬兰已构建起完善的立法政策体系支撑整个幼儿照护服务体系的底线。我国相关政策文件尚只有2019年印发的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，2021年印发的《托育机构保育指导大纲（试行）》和2022年印发的《关于设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除的通知》，仍缺少规范行业底线的立法文件。因此，应尽早基于我国现有的九省十余市的学前教育相关条例等立法实践经验，尽快制定并出台全国性立法——学前教育法，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

（三）建立生育经费保障机制，切实做好“照护兜底”工作

芬兰政府向育有孩子的家庭提供资金支持，实施全免费的生育医疗制度并设有多种生育津贴支持父母育儿。当前我国生育医疗并未纳入医保名录，生育保险需要参保才可享有相应待遇，部分女性休产假期间的生育津贴也应由生育保险承担。根据卫健委和国家医保局公布的信息可知，2016年享有生育津贴占比仅为16.4%，2019年占比为24.1%。[27]虽然国家已出台税收优惠政策减免扣除育儿家庭的个人所得税，但并不足以减少家庭的育儿经济负担。不可否认，高昂的婴幼儿养育成本制约着人们的生育意向。因此，现今我国亟待建立生育友好型政策，通过将孕产妇的生育医疗费和生育津贴全面纳入财政保障体制、提高家庭育儿教育支出个人所得税专项附加扣除标准，并依据所育儿童数量实行阶梯式标准等方式构建生育经费保障机制。

此外，芬兰0~3岁婴幼儿照护服务坚持普惠福利性质，面向不同收入、不同地区的家庭实施政策倾斜。我国在构建婴幼儿照护服务过程中，应当坚持公益性、普惠性发展的基本方向。为我国广大有照护需求的中低收入家庭提供距离近、质量高的普惠性婴幼儿照护服务。根据国家统计局数据显示，目前我国平均月收入在1000元左右的中低收入及以下人群约有6亿人，约占我国人口总数的42%。[28]针对城镇及乡村家庭、中低收入及以下收入家庭，根据其家庭参与普惠性婴幼儿照护服务，应根据不同地区、不同家庭收入水平采取不同的资助政策，以减轻广大城乡低收入家庭的育儿经济负担。2020年，一项由中国发展研究基金会联合中国儿童中心进行的研究发现，“我国城乡之间的儿童发展差距明显，家庭、社会和政府对0~6岁的农村儿童早期环境重视不够”。因此，家庭在婴幼儿照料方面的核心地位并不意味着政府不需要承担责任，反而更因如此，政府应主要向那些家庭教养质量较差的婴幼儿家庭提供支持，优先满足弱势家庭的照料需求，切实做好“照护兜底”工作。

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*基金项目：本文系国家社科基金教育学青年课题“基于PPCT模型的0~3岁婴幼儿家庭教养的社会公共支持路径研究”（课题批准号CHA190266）的阶段性研究成果。