在近20年的校外教育研究中，校外教育职能的界定、学校教育与校外教育关系的变迁始终是个令人困扰的问题。本人曾梳理国内外学者的观点对校外教育进行过界定，也曾根据我国现代校外教育实践的变化，对校内外关系进行过解读。但是在现实生活中，校外教育机构的不断扩张，学校教育功能向校外教育的脱域，促进了校内外教育的不断融合。为此，在协同育人视域下探寻校外教育发展的合理路径显得至关重要。

政策支持下的校外教育机构职能拓展

校外教育机构职称的界定有多重话语，既有政策文本中的官方话语，还有日常生活中大家约定俗成的表达，同时也有学术界在研究实践中所作的规定性界定。

☀ 政策文本中关于校外教育机构的认定

20世纪90年代之前，在政策文本中校外教育机构是一个专属名词，即少年宫和少年之家，其服务对象是少年儿童。1957年由教育部和新民主主义青年团颁布的《关于少年宫和少年之家工作的几项规定》（以下简称《规定》）中指出：“少年宫和少年之家的工作对象，是广大的中学、小学和校外的少年儿童。”1987年出台的《关于加强少年宫工作的意见》（［87］教初字001号）也指出：“少年宫工作要面向广大少年儿童。”

进入90年代，教育政策文本的表述发生了明显的变化，“校外教育”开始取代“少年宫”成为关键词。比如1991年颁布的《关于改进和加强少年儿童校外教育工作的意见》（教基［1991］14号）是一个标志性的转折。1995年《少年儿童校外教育机构工作规程》（以下简称《规程》）中明确指出：“本规程所称少年儿童校外教育机构（以下简称“校外教育机构”）是指少年宫、少年之家（站）、儿童少年活动中心、农村儿童文化园、儿童乐园、少年儿童图书馆（室）、少年科技馆、少年儿童艺术馆、少年儿童业余艺校、少年儿童野外营地、少年儿童劳动基地和以少年儿童为主要服务对象的青少年宫、青少年活动中心、青少年科技中心（馆、站）、妇女儿童活动中心中少年儿童活动部分等。”对于机构的举办方，《规程》也有新的表述：“国家鼓励企业、事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人，依法举办各种形式、内容和层次的校外教育机构或捐助校外教育事业。”

政策文本对于概念使用的转换，实际上反映了政府决策部门对校外教育机构构成、机构属性和举办方的重新界定和规定，具有三个方面的意义：一是校外教育机构的扩张得到了政府的认可，少年宫不再是唯一的校外教育机构；二是不同类型的机构组合，意味着校外教育机构活动领域和教育职能的拓展；三是由单一的政府主办到吸纳多元主体参与校外教育机构建设具有了合法性。

☀ 校外教育职能拓展的政策话语

与学校教育保持相对稳定的发展态势不同的是，校外教育机构的变迁更多体现了与时俱进的特点。校外教育不仅在与学校教育相互建构的过程中经常被赋予一些新的职能，以弥补学校教育的缺失，促进青少年发展，同时还会承担一些新的社会责任和使命。

1957年的《规定》指出：“少年宫和少年之家是少年儿童的校外教育机关，它的基本任务就是配合学校对少年儿童进行共产主义教育，培养他们具有优良的道德品质;帮助他们巩固和扩大课堂知识，丰富他们的文化生活；发展他们多方面的兴趣和才能，锻炼他们的技能和熟练技巧。”这些政策表明校外教育应该是学校教育的延展和延伸。2006年，由中办和国办颁发的《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》（以下简称《意见》），明确提出了“各类校外活动场所要根据学校校外活动的需要，及时调整活动内容，精心设计开发与学校教育教学有机结合的活动项目，积极探索参与式、体验式、互动式的活动方式，创新活动载体，并配备相应的辅导讲解人员，使校外活动与学校教育相互补充、相互促进”。这意味着校外教育在内容和形式上要与学校教育相互配合、相互补充。

如果说，上述这两部政策都是从基础教育改革和校内外教育互补的视角对校外教育的职能作出规定，那么2016年出台的两部政策在校外教育功能定位上则表现出了历史性的突破。一是《关于开展2016年“圆梦蒲公英”暑期主题活动的通知》（教基一司函〔2016〕40号），指出城市少年宫等教育机构要承担新的工作任务：“各地要根据实际面向乡村、贫困地区开展圆梦蒲公英——乡村学生看县城活动，在保障安全的前提下，积极组织贫困地区学生和乡村留守儿童走入城市、县城，走进博物馆、科技馆、示范性综合实践基地、青少年活动中心、少年宫等活动场所，广泛开展参观学习、交流互动、体验分享等活动，帮助他们在丰富多彩的实践活动中开阔视野、陶冶情操，为他们健康成长提供条件。”这是政府首次从教育公平、教育均衡发展的角度对校外教育机构应该承担的社会责任作出的明确规定。二是同年教育部与全国妇联等九部委联合发布《关于指导推进家庭教育的五年规划(2016—2020年)》明确指出：“强化社区家庭教育服务功能。依托城乡社区公共服务设施、城乡社区教育机构、儿童之家、青少年宫、儿童活动中心等，普遍建立家长学校或家庭教育指导服务站点，城市社区达到90%，农村社区（村）达到80%。”将家庭教育指导服务的职能纳入校外教育机构，应该是校外教育发展的一个历史性突破。对于校外教育事业发展而言，2016年注定是一个不平凡之年，校外教育机构工作领域的拓展，使校外教育工作者迎来了新的发展机遇，但是压力与挑战并存，校外教育机构急需专业化的引领和支持。

扩张与脱域驱动中走向融合的校内外教育

中国基础教育快速发展取得了举世瞩目的成就，但是在受教育权利成为基本的人权，教育规模不断扩大的同时，受教育机会均等、教育资源配置均衡、教育公平公正问题又成了基础教育改革迫切要解决的问题。

2016年全国教育事业发展统计公报显示，我国目前在校的中小学生人数达1.638亿，其中义务教育阶段共有小学17.76万所，初中5.21万所，九年义务教育巩固率为93.4%，小学学龄儿童净入学率达到99.92%，高中阶段共有学校2.47万所，毛入学率为87.5%。在学校教育快速发展的同时，校外活动场所建设也实现跨越式发展。2014年，全国由政府投资兴建的青少年校外活动场所共10313所，其中教育系统所属8707所（独立建制的3307所，依托乡镇中心学校场地建设的乡村学校少年宫5400所），其余分属于共青团、妇联和科协系统。与此同时，教育部联合相关部委，共同建立了质量教育、节水教育、科普教育、消防安全教育、毒品预防教育、爱粮节粮教育、档案教育、水土保持教育和环境教育等各类主题教育社会实践基地483个，为中小学社会实践提供了丰富优质的社会资源。上述数据显示，在基础教育中学校教育快速发展的同时，校外教育的发展也异常迅速。学校教育与校外教育出现了同步扩张，二者之间有何关联，对扩张的动因和结果作深度解释可能有三个方面的问题需要探讨。

☀ 学校教育扩张诱发的竞争由校内转到校外

围绕着教育扩张与教育平等之间关系的探讨，有两种解释视角：第一种是工业化理论，持这种观点的学者认为，工业化会促使教育机会越来越平等化——越来越不依赖于家庭背景和先天因素；第二种是再生产理论，以法国社会学家皮埃尔·布迪厄(Pierre Bourdieu)为代表的学者认为，教育实际上是通过文化资本的复制实现社会阶级阶层的再生产，上层阶级的子女通过教育获得了较高的阶级地位，中下层阶级的子女因为失去教育机会只能处于较低的阶级地位。

1949年，中华人民共和国成立之后在很长一段时间，基础教育的扩张选择的是一种基于消除阶层差异的低质量的发展模式，教育选拔呈现出一种“泛政治化”的特点，“文革”期间“工农兵上大学”就是一个典型的佐证。1977年，我国恢复高考招生制度，教育选拔功能的实现不仅取决于人的先天禀赋，也依赖于学校的教育水平以及家庭所拥有的文化资源。由于教育帮助越来越多的孩子实现了“鲤鱼跳龙门”，获得了向上层社会流动的机会，高考升学的竞争在20世纪80年代末催生出了校外补习机构。当时的公办校外教育机构也跃跃欲试，开设了各种学科类的辅导班和兴趣班，其被学校教育的评价体制和教育竞争所裹挟，在校外补习市场分得了各自的一杯羹。虽然各级政府先后出台了不少“禁补”令，但是在不少地区，屡禁不止的现象仍然存在。教育扩张所导致的竞争从学校转向家庭，又从家庭转移到了校外教育机构。在校外教育机构获取的文化资源，最后又转化为了制度形态的文化资本，让更多的学子拿到了大学的入场券。学校教育扩张导致的教育竞争不仅培育了校外教育市场，也让校内外教育在民间通过家庭和市场的相互吸纳实现了牵手合作。

☀ 校外补习市场运作推动了校内外教育融合

学校教育与校外教育的扩张一直在同步进行。 2011年，研究者本人曾把当时的校外教育机构分成四类，即以少年宫为代表的校外教育机构，以综合实践基地和各种社会教育机构为主体的校外教育场馆，采取商业化运作进行课外补习和学科培训的校外培训机构，为各种特殊群体或者问题群体的少年儿童提供相应服务的校外教育服务机构。其中前两种机构基本上由政府举办，采取行政驱动的运行模式；第三种是典型的市场运营，从其性质来看，当属营利性的教育；第四类教育机构既有营利的一面，也有公益性的诉求。

校外培训机构兴起和发展于20世纪80年代，通常由个人或集体投资，以教育咨询和服务的名义注册，采取商业化运作。2016年全国教育事业发展统计公报提供的数据表明，现有民办培训机构1.95万所，846.80万人次接受了培训。这一组数据有可能只是校外补习市场的冰山一角，大量补习培训机构没有按照教育部门的规定申领“办学许可证”，多是以企业的身份在工商部门领取工商营业执照，经营范围是“教育信息咨询”，又或是小作坊式的1对1、小班家教，这些都没有计入民办培训机构中，由此造成了统计信息的缺失。

在香港以马克·贝磊为代表的学者，对欧洲校外教育培训开展了“影子教育”的研究，北京大学丁小浩教授、首都师范大学薛海平教授也分别对内地校外补习进行了大量的实证研究。研究聚焦在校外补习发展的状况，探讨校外培训的发展模式和发展趋势，对学校教育的影响，对教育公平和教育机会均等的负面作用，及其对政策制定者的启示等方面。毋庸置疑，校外教育的市场化运作给青少年提供了更多的校外学习机会，但是学校教育向校外教育领域的深度扩张所带来的一些负面影响也令政府和社会担忧，包括校外教育学校化、学生课业负担加重、教育公平公正难以实现等问题一直困扰着政府和学界。发挥政府的宏观调控职能，对校外教育市场进行引导和必要的监管势在必行。

☀ 校外教育普及促使学校教育职能的脱域

学校教育的普及使教育公平的实现有了可能性，但教育普及并不意味着教育机会均等，也不代表着教育公平的实现；同样校外教育机构办学规模的扩大，使越来越多的孩子能够接受校外教育也不意味着校外教育公平公正时代的到来。进入21世纪后，基础教育中的学校教育和校外教育都步入了快速发展时期，义务教育普及与均衡发展让更多的少年儿童受益；政府募集了大量资金，在每个县级单位建立校外教育场馆，校外教育由“奢侈品”变成了“必需品”。预计到2020年，全国各类乡村学校少年宫总数将达到5万所，全国60%的乡镇至少有1所中央专项彩票公益金扶持的乡村学校少年宫，全国20%以上的乡镇农村学校建有乡村学校少年宫，受益农村未成年人会达到2000万人以上，越来越多的农村学生将享受到丰富多彩的课外生活。

教育的快速发展，在规模扩大、品质提升的同时，个性化的受教育需求也愈发强烈地表现出来。正如习近平总书记在十九大报告中指出的那样：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”由于学校教育更多关注的是人的发展的同一性问题，个性化教育需求的满足便转移到了家庭和校外教育机构。这就是英国社会学家安东尼·吉登斯所探讨的“脱域机制”。“所谓脱域指的是社会关系从彼此互动的地域性关联中，从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联中‘脱离出来’。”这就是说，教育生活已经超越了各种学校中的师生关系和学校校园的范围，教育交往和教育关系在一个适度延伸的广阔空间中成为可能。在吉登斯看来，脱域机制包括象征标志和专家系统两种类型。象征标志的突出代表是货币制度，教育的脱域则表现为专家系统，即“由技术成就和专业队伍所组成的体系，正是这些体系编制着我们生活于其中的物质与社会环境的博大范围”。家长将孩子个性化教育选择放在了校外教育机构，一方面是由于个人“欠充分的归纳性知识”所致，同时也出于对这些机构的信任或者信心。“信心的概念，如卢曼所理解的那样，指的是人们对于熟悉的东西将保持稳定的一种想当然的态度。”校外教育机构的扩张既有政府的推动，也有民间的呼唤。

当学校教育不能满足人的发展的全部需要时，一部分教育内容便从学校的教室和校园中脱离出来，在课后、双休日和节假日，孩子们开始穿梭于家庭和校外教育机构之间。校外教育机构在满足青少年多样化和个性化教育需求上作出了重要贡献，但是校外教育在扩展过程中引发的教育不公平问题也让人深感困惑和不安。一方面，公办校外教育提供质优价廉的教育服务促进了教育公平的实现，但是资源供给的不足也使很多孩子校外学习的诉求无法得到满足，少年宫的学习机会“一位难求”的状况比比皆是；另一方面，家庭和孩子个人自由选择所带来教育机会增多的同时又导致了新的不公平，高额的补习学费让很多家庭望而却步也是一个不争的事实。

协同育人视域下校外教育发展的路径选择

切斯特·巴纳德提出，协作系统包含三个基本要素，即协作的意愿、共同的目标和信息的沟通。“协同”不是简单的“协作配合”，而是系统间的良好关联，发展是系统本身的过程。协同发展是协调与发展的交集，是系统或系统内要素之间在和谐一致、配合得当、良性循环的基础上由无序到有序的演化过程。校内外教育协同的意愿应该是资源和优势互补，实现机构之间的共同发展；协同发展的目标是育人，促进中小学生的健康成长；协同发展的信息沟通应该是建立在目标一致、平等对话与协作共赢基础上的互通有无的选择。

目前校内外教育协同发展有两种模式，一种是行政驱动模式，另一种是市场选择模式。行政驱动模式指校外教育活动的开展以政府及教育行政部门自上而下的行政权力的推动为主，因此在管理上存在比较明显的等级层次，以行政法规、法令、指示、文件为管理的依据，强调集权、统一和标准程序，具有一定的强制性和权威性。如北京市教委2014年1月颁布《关于在义务教育阶段推行中小学生课外活动计划的通知》推动活动开展就属于较为典型的行政驱动模式。

行政驱动模式在目前的校外教育活动领域可以体现为两种类型：一种是依托公立学校开展校外教育活动，如研学旅行；另一种是支持公立校外教育机构承担青少年课外教育活动任务，如北京的“城宫计划”。行政驱动模式显而易见的优势在于政府出资，更有可能与学校整体的教育计划相呼应，家长在经济和时间上都降低了成本，而且安全有保障，参与者的资质也有保证，但是行政驱动也可能由于注重同一性，强调整齐划一，限制受教育者的自主选择，影响了个性化教育需求的满足。

市场选择模式凸显的是自下而上的分权模式，即在校外教育活动的推动过程中，家长和学生个性化的选择权成为主要力量。此时权利的整体形态是比较分散的，家长和学生在选择过程中主要以个体的形态出现，基于个体的不同经历和价值取向，其选择就会出现较大差异。市场选择模式灵活，能够回应参与者的个性化、多样化需求，充分尊重了家长和学生的自主权，能够鼓励更多的相关人员参与并投入。但是极有可能因为主体价值导向出现偏差，出现“短视”的情况，学科体系的知识和技能的掌握被过度强化，额外增加学生课业压力，难以协调，违背教育规律，扩大了教育机会的不均等，影响教育的公共性，增加家长额外教育投入。尤其是如果相关法律法规、标准规范和评估机制不规范，很难保证其质量。政府利用行政手段引导公办校外教育机构，调控校外培训市场是实现校内外教育健康融合的重要保障。

☀ 推动政府购买服务促进校外教育结构调整

进入21世纪之后，校外教育机构进入了飞速发展阶段，数量的增长、规模的扩大、功能的拓展，在基础教育均衡发展和质量提升的改革中发挥了重要作用。但是校外教育机构毕竟数量有限，如何满足所有少年儿童成长的需要，也是政府在作出教育决策时应该考虑的重要问题。2014年1月，《北京市教育委员会关于在义务教育阶段推行中小学生课外活动计划的通知》指出，按照“政府主导、社会支持、学校组织、学生自愿”的原则，提倡通过政府“购买社会服务”的形式，开展体育、文艺、科普等形式多样的社团活动。其遵循面向全体学生的原则，惠及义务教育阶段的中小学生，为满足学生个性发展的需求提供必要的条件和保障，促进学生健康快乐成长；坚持统筹协调的原则，与学校特色发展相结合，与课内外、校内外教育相结合，与素质提升工程和社会大课堂相结合。为了实施这项计划，北京市政府每年投入5亿元，为每一位义务教育阶段的学生提供每周三次、每次不少于一个小时的课后活动。

政府采取购买服务的形式组织校内外携手开展课后活动，引发的校外教育结构性变革表现在以下四个方面：一是提供了普惠性的课外学习，有助于弥补部分学生由于家庭原因所导致的校外学习机会不足，促进了教育公平的实现；二是动员社会力量，整合课外学习资源，建设了由多领域、跨部门专业团队组成的校外教育共同体，提供了人文、艺术、科学、体育以及综合实践等丰富多彩的教育活动，组建了各种兴趣小组、学生社团，拓宽了校外教育的工作领域；三是普惠性的课后活动同时又允许学生自主选择，体现了校外教育与学校教育的深度融合；四是校外教育机构的教师走进中小学课堂，感受正规教育的工作情境，从教育互补与融合视角设计教育活动，有助于推动校外教育活动的开发和课程建设。正是由于上述诸种优势，此种形式宜在实践摸索中不断推进。

☀ 解除公办校外教育机构不合理的制度约束

由政府举办的以少年宫和青少年活动中心为代表的公办校外教育机构已经走过了近70年的发展历程，在实践育人、综合育人、全面提高青少年素养、培养专业化人才、开展社会主义核心价值观教育、落实立德树人的教育根本任务方面发挥了重要作用。

校外教育作为基础教育的重要组成部分，虽然不属于义务教育，但是政府对自己出资兴建的场馆还是有明确的公益性规定，2006年《意见》明确提出：“由各级政府投资建设的专门为未成年人提供公共服务的青少年宫、少年宫、青少年学生活动中心、儿童活动中心、科技馆等场所，是公益性事业单位。要始终坚持把社会效益放在首位，切实把公益性原则落到实处。”“未成年人校外活动场所不得开展以赢利为目的的经营性创收。对集体组织的普及性教育实践活动和文体活动要实行免费。对确需集中食宿和使用消耗品的集体活动，以及特专长培训项目，只能收取成本费用。”本着让公众受益的原则，举办校外教育活动似乎无可厚非，但是公益性并不意味着免费，公办校外教育机构就其教育公共服务的属性而言，应该属于一般性公共服务，服务成本应该由政府、社会和接受服务方共同承担。在公办校外教育机构运营经费投入不足的情况下，片面强调免费，或者抛开师资等人力成本限制收费，已经让很多机构捉襟见肘，这样的规定导致了很多活动不能正常开展。制定完善合理的政策保障措施，允许校外教育机构根据活动性质明确服务类别，在开展普惠性活动的同时，制定服务标准和收费细则，在保障中小学生受益的同时，又能调动机构开展活动的积极性。为了避免乱收费现象，可建立行业自律组织，对机构服务业绩和收费标准进行多维度的评估，既是保证校外教育公益性服务质量，也是解决目前尴尬状况的一种选择。

☀ 承认课外补习与培训机构的校外教育身份

很多研究数据表明，中小学生选择参加校外补习活动，远远多于参加公办校外教育机构活动。与欧洲“影子教育”不同的是，中国的中小学生参与校外补习的动机与诉求具有多样化的特点，既有“培优”的补习，也有“补短”的培训；有新学期开学之前的“预习”性培训，也有学期结束之后的“纠偏”性辅导；有学科类培训，也有兴趣爱好的培养。每逢双休日和节假日，家长带着孩子穿梭于各个培训学校，花上几个小时的时间，支付数百元甚至千余元的学费，对获得更高的分数、考上更好的学校、有更好的发展前程的期待，让家长和孩子克服了诸多困难去奔波，有希望也有无奈。被巨大的补习市场所裹挟，很多孩子和家长真是身不由己。家庭在民间作出的校外学习选择，应该由哪个部门来监管，包括服务提供者的资质认证、服务内容的管理、服务结果的考评等。从现状来看，这些补习机构通常以教育咨询服务来注册，由工商和税务部门按照市场手段来管理，教育行政部门不能做任何管理和干预。

校外补习市场的快速无序发展饱受社会各界的诟病，但是升学的压力又驱动众多中小学生不得不参与其中。校外补习对于中小学校的影响之深之大是我们要面对的现实。对此，我们有如下建议：一是承认培训机构的校外教育身份，通过制定相应的政策和行业标准对此进行规范、管理和引导；二是深化高考评价制度改革，引导中小学生参加能够提高个人素质的综合性、体验性的校外教育活动，并尝试建立学分银行，将自主性的校外学习纳入学校的学分，同时通过政策手段引导补习市场转型，调控校外学习方向；三是整合政府和市场的校外教育资源，在各省区校外教育联席会议的制度平台之下建立本地区的校外教育联盟，以此为依托进行调控和管理，促进学校教育、校外教育与家庭教育的深度和健康融合。